ISLAS, 66 (207): e1389; enero-abril, 2024
Recepción: 18/10/2023 Aceptación: 13/02/2024
Artículo científico
Política pública, gobernanza, complejidad y gestión de gobierno en Cuba
Public policy, governance, complexity and government management in Cuba
Universidad Central «Marta Abreu» de Las Villas, Santa Clara, Cuba
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3267-2552 Correo electrónico: edgarcs@uclv.edu.cu
RESUMEN
Universidad Central «Marta Abreu» de Las Villas, Santa Clara, Cuba ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0253-8870
Correo electrónico: lidiaco@uclv.edu.cu
Introducción: La gestión de gobierno se aborda como un proceso de gran complejidad, desmitificando la idea de que en asuntos administrativos y de gobierno ya todo está escrito o dicho y simplemente hay que seguir las reglas o lo establecido, pues esto contradice el buen funcionamiento real de la gobernanza multinivel.
Métodos: Por ello se asume en el abordaje del presente artículo el método y teoría del pensamiento complejo fundado por Edgar Morín y se vinculará con la teoría más actualizada sobre políticas públicas, procurando presentar de manera lógica el resultado de dicho vínculo en la gestión gubernamental.
Resultados: El análisis teórico–lógico realizado apunta a que el gobierno de lo público en medio de la actual crisis de los estados–nación, es un gobierno de alta complejidad y para el éxito del mismo es imprescindible adoptar el trabajo por políticas públicas en su versión más actualizada, ya que el mismo permite integrar las propuestas de diversos actores y funcionar por consenso.
Conclusiones: La gestión pública es compleja, la diversidad y las desigualdades requieren de mucho trabajo para equipararlas o superarlas, a través del método de trabajo por políticas públicas que involucra funcionarios, expertos y beneficiarios, resultando ser el método adecuado para diseñar políticas, en función de un desarrollo justo, equitativo y sostenible.
PALABRAS CLAVE: complejidad; política pública; gobernanza; gestión de gobierno; Cuba
ABSTRACT
Introduction: Government management is approached as a process of great complexity, demystifying the idea that in administrative and governmental matters everything is already
written or said and one simply has to follow the rules or what is established, as this contradicts the real functioning of multilevel governance.
Methods: Therefore, the present article adopts the method and theory of complex thinking founded by Edgar Morin and will be linked with the most updated theory on public policies, aiming to logically present the result of this linkage in governmental management.
Results: The theoretical-logical analysis points out that public governance amidst the current crisis of nation-states is of high complexity, and for its success, it is essential to adopt the work through public policies in their most updated version, as it allows integrating proposals from various actors and functioning by consensus.
Conclusions: Public management is complex; diversity and inequalities require a lot of work to equalize or overcome them, through the method of working through public policies involving officials, experts, and beneficiaries, proving to be the appropriate method for designing policies, aiming for fair, equitable, and sustainable development.
KEYWORDS: complexity; public policy; governance; government management; Cuba
Concepción y/o diseño de investigación: Edgardo R. Romero Fernández
Adquisición de datos: Edgardo R. Romero Fernández, Lidia L. Cano Obregón
Análisis e interpretación de datos: Edgardo R. Romero Fernández, Lidia L. Cano Obregón
Escritura y/o revisión del artículo: Edgardo R. Romero Fernández
Como plantean Dente y Subirats (2014) «la mayoría de los problemas a los que nos enfrentamos a diario tienen como característica un alto grado de incertidumbre y un alto grado de conflicto» (: 50), o sea son complejos. Lo complejo o la complejidad «es una manera genérica para designar aquel conjunto de fenómenos, comportamientos y sistemas que no cabe explicar apelando ya únicamente a criterios tradicionales» (Maldonado, 2011 citado en Ortegón, 2019: 29). El término complejidad expresa la imposibilidad de definir de manera simple lo que nos rodea. Este no puede resumirse en una palabra maestra, en una Ley, en una receta que nos devele de manera simple el problema de estudio. Entonces podríamos preguntarnos ¿Cómo asumir la complejidad del mundo donde vivimos?
¿Cómo abordar es mundo desde la investigación social para transformarlo?
Para transitar este camino, nos señala el pensador francés Edgar Morín (1997), en su obra Introducción al pensamiento complejo, en la cual reúne un conjunto de ensayos escritos entre 1976 y 1988, base teórica fundamental para fortalecer su propuesta del Método de la Complejidad, que hay que dejar de lado, dos ilusiones heredadas del pensamiento positivista, la primera, considerar que la complejidad conduce a la eliminación de la simplicidad, porque todo lo contrario, el pensamiento complejo une, integra, va a la búsqueda de las conexiones. En este sentido rechaza el reduccionismo, el cual consideró la
descomposición del todo en sus partes, para conocer. Pero también se debe estar alerta para no sobrevenir en la segunda ilusión, la cual sería creer que el pensamiento complejo es completud porque sería caer en la totalidad como un absoluto, no se debe olvidar que el conocimiento es inacabado e incompleto.
En tal sentido, al analizar las teorías y procesos de la gestión de gobierno es posible encontrar enfoques divergentes respecto a las mismas. En unos casos se tiende a simplificarlas y en otros a explicarlas tomando en consideración el alto grado de complejidad que las mismas revisten, lo cual se explica por diversidad de factores que serán abordados más adelante. En cualquier caso, llama poderosamente la atención que aquellas concepciones que se aferraban a la idea de la simplificación o el reduccionismo en materia de gestión pública en general y gestión de gobierno en particular no han logrado evitar las crisis sociales y económicas en sus respectivos entornos y cuando han intentado hacerlo han generado caos, pretendiendo que ante la incertidumbre y el desorden la gente se aferre al viejo orden, a lo establecido por temor, más que por convencimiento de que eso es bueno para ellos.
Para explicar el criterio anterior se analizará la gestión de gobierno desde el mecanismo de las políticas públicas, estableciendo su complejidad respecto a otras formas de hacer política, pero destacando así mismo su necesidad e importancia para el desarrollo más integral de las sociedades contemporáneas, pero focalizados en el caso cubano, para poder brindar un análisis histórico concreto, procurando mostrar su pertinencia y su relevancia.
La gestión de gobierno es concebida como parte de la administración pública, que ha sido definida como «el conjunto de decisiones y acciones complejas, orientadas a la obtención de resultados, que concretan la capacidad de gobernar para la persecución manifiesta del bienestar social y la implícita de protección al gobierno mismo» (Uvalle, 2003 citado por Cardozo, 2010: 39). Esta definición es muy interesante, pues inmediatamente se ubica en un entorno de complejidad —de conflictividad— respecto a las acciones necesarias para la capacidad de gobernar. De ello se infiere que este es un proceso complejo orientado a ofrecer bienestar social, por una parte, entendido como función externa de gobierno, y, por otra parte, a garantizar protección o continuidad al gobierno mismo, entendido como función interna de gobierno.
El entorno de complejidad para las acciones gubernamentales parte de la multiplicidad de actores que participan en la vida social y económica de cualquier país, región o localidad y de la diversidad, en el plano de potencialidades y realidades para el desarrollo que presenten estos territorios, así como del entramado de relaciones de subordinación u horizontalidad en el cual están insertos esos territorios y actores en un escenario histórico-concreto.
Dicho esto, habría que incorporar al presente análisis el contexto histórico en el que se desarrolla la acción gubernamental en la actualidad, por lo que se hace imperativo abordar la transformación en el funcionamiento del estado contemporáneo, en tanto base de la administración pública.
Las explicaciones teórico–políticas, que lo asumían todo desde el nivel Estado–nación han quedado muy superadas, lo cual produce una crisis en las concepciones teóricas y la práctica política del Estado contemporáneo. Dicha crisis podría esbozarse a grandes rasgos de la siguiente manera:
—Se ha cuestionado el espacio nacional como espacio soberano (globalización).
—Se ha fragmentado y desregulado el espacio interno por la acción de los grupos y movimientos localistas y/o emancipatorios (NINBY; YINBY1).
—Se han multiplicado los actores. El Estado ya no agota lo político. Hay un creciente sector público no estatal, que quiere hacer suya la actividad política, en relación con un Estado que debe comportarse como maternal-supervisor, pero no paternal-castrador.
La complejidad apunta a que el gobierno de lo público va a ser una tarea compartida. Toda la reflexión de Jessop (2008) sobre la gobernanza, entendida como una respuesta funcional a todas las transformaciones sociales que en el ámbito de los estados–nación están acaeciendo en función de mantenerse como unidad política nacional; y a las necesidades de acumulación del capital, pretenden dar base teórica para entender este papel del Estado como primus inter pares (Monedero, 2011).
O sea, el Estado y su función gubernamental no es absoluta respecto a la gestión de lo público. Lo público, bien comprendido, trasciende con creces al Estado (Romero y Cano, 2022) y la gestión de gobierno adquiere un carácter de coordinación, de ente conciliador. En dicho escenario el funcionamiento del Estado y, particularmente, de la gestión de gobierno por políticas públicas es fundamental.
La política pública, como se ha explicado en otros trabajos (Romero, 2018; Romero, 2019), posee unos elementos de distinción respecto a la política estatista y a la política social asistencialista, que la convierten en una propuesta más integral y robusta para realizar el ejercicio de cooperación, coordinación y conciliación al que está abocado hoy el gobierno.
Las políticas públicas surgieron para procurar el uso eficiente de los recursos del Estado y con ello legitimar las decisiones del mismo. Ante la crisis del Estado las políticas
1 Estos acrónimos en inglés se traducen: Not in my backyard; y Yes, in my backyard. En el primer caso se refieren a los movimientos locales que no quieren una medida o política del Estado en sus predios, mientras que por el contrario en el segundo caso se refieren a aquellos que quieren que alguna política del estado que no estaba concebida para ellos, tenga presencia en sus predios, expresando en ambos casos la conflictividad con las políticas del Estado.
públicas pueden contribuir a refundar el mismo, por la vía de las reformas, evitando conflictos de mucha intensidad que desestabilizan completamente la vida social y por tanto hacen imposible el desarrollo. Dicha posibilidad se vincula a los procesos de gobernanza aparecidos a nivel internacional con los que se ha pretendido transformar la tradicional esencia de la soberanía estatal.
El concepto y la práctica de gobernanza surgen antes los procesos de desborde del Estado contemporáneo (Jessop, 2008). Gobernanza es la realización de relaciones políticas entre diversos actores involucrados en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisiones sobre asuntos de interés público, proceso que puede ser caracterizado como un juego de poder, en el cual competencia y cooperación coexisten como reglas posibles; y que incluye instituciones tanto formales como informales. La forma e interacción entre los diversos actores refleja la calidad del sistema y afecta a cada uno de sus componentes; así como al sistema como totalidad (Whittingham, 2010).
No existe una fórmula única de gobernanza, pues los actores son diversos, los contextos, los problemas y los recursos también, por lo que es un proceso dinámico, cambiante, en construcción permanente. Lo anterior no significa que no hay rasgos comunes en el proceso que permiten identificarlo y diseñarlo a partir de los mismos, dejando claro además como es su relación con las políticas públicas en el ámbito de su funcionamiento.
Como regla general en un escenario de gobernanza, cambia la relación del Estado respecto al diseño, implementación y evaluación de políticas públicas, pues se articula el verdadero mecanismo de políticas públicas, el cual incluye la participación de funcionarios, expertos y beneficiarios en plano de igualdad (Majone, 1997; Aguilar Villanueva, 1997; Romero 2019), dicho mecanismo se puede caracterizar de la siguiente forma:
En el gobierno tradicional, el rol del Estado es proveer, mandar y controlar la toma de decisiones para el desarrollo de políticas públicas de baja complejidad, pues el Estado asume casi todo el tiempo políticas estadocéntricas; mientras que, en la gobernanza, el Estado es quien va a liderar las políticas públicas de alta complejidad coordinando con otros actores de la sociedad civil y del sector privado.
En el gobierno tradicional, prima la democracia representativa, mientras que para la gobernanza es más compatible una democracia participativa (Caruso, 2013), en la que la toma de decisiones se hace a partir de la deliberación.
En la gobernanza la concepción del poder es consensual y la forma de administración descentralizada; a diferencia de la forma centralizada y una concepción de poder como dominación o subordinación que rige a la forma de gobierno tradicional.
Las políticas públicas en pleno funcionamiento en un escenario de gobernanza permitirían desatascar las relaciones de subordinación – insubordinación entre el centro y las regiones y localidades en diferentes países, procurando coordinación, cooperación y conciliación, que a
la postre incidirán en la legitimidad de las acciones gubernamentales y por tanto en seguridad y sostenibilidad de sus acciones y políticas, que se traducen en bienestar y gobernabilidad democrática.
Cuba no es ajena a la complejidad de la gestión pública en los escenarios actuales. El proceso revolucionario cubano ha sido pródigo en innovación para el desarrollo de la participación popular, aunque desde el establecimiento del sistema del Poder Popular los mecanismos de la misma han estado vinculados al tipo de democracia representativa, más que al de democracia participativa.
El predominio de políticas estado céntricas se complementó con políticas de asistencia social, que aún sin proponérselo restaban protagonismo y responsabilidad a los beneficiarios.
Por su parte, el sistema empresarial cubano no estaba diseñado para la competitividad a nivel internacional. La pertenencia del país al CAME desde el año 1972 fue condicionando una funcionalidad y una mentalidad de dependencia del empresariado cubano respecto a los envíos de recursos desde el exterior, por lo que el derrumbe del SSM y la desintegración de la URSS (1988-1991) dejaron la estructura y el funcionamiento económico, comercial y financiero del país desechos.
El recrudecimiento del bloqueo en los últimos siete años, el incremento de la guerra de cuarta generación en contra del país, la confluencia de las crisis internacionales energética, sanitaria, medioambiental, de cadenas de suministros y de inseguridad global, entre otras, han hecho imposible el reacomodo y despegue de la economía cubana.
Las respuestas individuales de la población cubana a esta crisis multidimensional han estado marcando una tendencia hacia ilegalidades, indisciplinas sociales, hechos delictivos, falta de confianza en los dirigentes y emigración legal o ilegal, de una importante cantidad de jóvenes.
Nuestras formas y mecanismos tradicionales de hacer política han envejecido y es necesario aprovechar el nuevo escenario que brinda la Carta Magna de 2019 para recuperar el elemento más importante para impulsar el desarrollo: los seres humanos.
Por otro lado, solo hace un breve tiempo se ha comenzado a manejar el término de política pública, apareciendo el mismo reflejado en documentos de gobierno vinculado a los procesos de actualización del modelo socio-económico cubano (Espina, 2015) con indicaciones solo aproximadamente precisas como lo fueron las leyes para el funcionamiento de las asambleas municipales del poder popular; los consejo de administración municipales y los consejos provinciales de gobierno, (ANPP, 2020; ANPP, 2021a y ANPP, 2021b) luego de la promulgación de la Constitución de la República de Cuba de 2019 (ANPP, 2019).
La legislación cubana que se ha estado fortaleciendo y ha intentado llevar a vías de hecho la articulación de políticas públicas en el país es contradictoria en algunos de sus aspectos e insuficiente en otros. Tal y como se puede apreciar en las leyes complementares 132; 138 y 139, referenciadas con anterioridad y relacionadas con el ejercicio de gobierno en los niveles provincial y municipal, sin contar con que no existe una cultura de trabajo por políticas públicas en el país (Duharte, 2020) y que se suceden a diario las confusiones semánticas acerca del término política pública (Roth, 2017) que no permiten un mejor acercamiento con las necesidades, opiniones y criterios de la población; ni un aprovechamiento eficaz de las capacidades instaladas en el gobierno en su diferentes niveles, particularmente en el nivel municipal.
La pertinencia del trabajo por políticas públicas está asociada a la necesidad de re-conceptualizar y re-implementar lo público en el escenario cubano actual, para evitar su simplificación y con ello su esquematización–dogmatización, en el proceso de construcción socialista. Posibilitando asumir lo público como relación compleja y escenario de conflictividad.
Figura 1. Representación de la conflictividad en la construcción de lo público
Fuente: Elaboración propia
Los fundamentos objetivos de la conflictividad de lo público, tienen que completarse con el análisis de la actividad discrecional de los sujetos que participan en la toma de decisiones, lo que es vital, pues parafraseando a Fidel Castro (2005), nuestro socialismo puede ser destruido más fácilmente por nosotros mismos, que por los enemigos externos.
Habría que plantearse establecer en Cuba de manera sistémica un mecanismo de trabajo por políticas públicas en el marco de una gobernanza multinivel (G. M.). La gobernanza multinivel es un término que se utiliza para describir la forma en que el poder se distribuye verticalmente entre muchos niveles de gobierno y horizontalmente entre múltiples organizaciones y actores cuasi gubernamentales y no gubernamentales.
El propósito de la G. M. sería un rediseño de los mecanismos de Estado y gobierno que convoquen a beneficiarios y expertos a la deliberación sistemática y sistémica, para diseñar, implementar y evaluar políticas públicas de desarrollo asumiendo la contradicción existente, en función de legitimar el accionar público y formar en corresponsabilidad a la ciudadanía.
En Cuba la gobernanza multinivel en y desde el ámbito provincial podría definirse como: la acción coordinada del Estado cubano, la sociedad civil y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar las políticas públicas para el desarrollo en el ámbito municipal y provincial y a implementar las políticas nacionales destinadas hacia los territorios.
Figura 2. Gobernanza multinivel y su despliegue a través de políticas públicas. Principios
Fuente: Elaboración propia
Los principios en los que se basa el funcionamiento de la gobernanza multinivel se entrecruzan con el proceso o ciclo virtuoso de la política pública (diseño, implementación
y evaluación), y si bien es cierto que ambos ciclos podrían producir un cierto esquema o protocolo de actuación, no hay nada más lejos de esa posibilidad, pues no pueden ser entendidos como procesos lineales, sino como procesos complejos, contradictorios, en donde habrá avances y retrocesos, en donde el rediseño, el diálogo y la búsqueda de consensos será una constante. No obstante, si existen elementos estructurales a los que hay que recurrir para poner a funcionar la G.M.
Figura 3. Los principios de la G. M. y sus formas de manifestación.
Fuente: Elaboración propia.
Teniendo en cuenta que hoy en el país, a nivel de gobierno provincial no existe un ente legislativo, la debilidad de funcionamiento a nivel municipal se traduce en dificultades para el funcionamiento del territorio, por lo que la construcción y actuación bajo los principios de la G. M. tendría como objetivos los siguientes:
Diseñar e implementar un mecanismo de funcionamiento coherente entre los gobiernos municipales y el gobierno provincial para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas de desarrollo local y territorial.
Evaluar desde la metodología de las políticas públicas, las políticas y proyectos de desarrollo local, para rediseñarlos en función de la legitimidad del proyecto socialista cubano.
Construir indicadores confiables para establecer parámetros de gobernabilidad democrática en el territorio de la provincia, asumiendo a la misma como elemento indispensable para el desarrollo local-territorial.
Un adecuado enfoque de complejidad respecto a la gestión de gobierno previene las simplificaciones excesivas, los esquematismos y las imposiciones que no permiten avanzar en la elaboración y cumplimiento de una agenda tan compleja como la del desarrollo, en cualquier escenario territorial.
En muchas ocasiones, bajo el pretexto que hay que hacer y no teorizar tanto no se estudian las complejas relaciones del entramado que supone la innovación para el desarrollo en función de que ambos adquieran el estatus de sostenibilidad y esto está dado por la sobre valoración o la minimización del papel del Estado en dichos procesos a día de hoy.
No obstante, Estado y gobierno siguen siendo actores imprescindibles en la planificación y ejecución del desarrollo en aras del bienestar ciudadano, solo que su rol no es único, ni siempre el principal. En tal sentido, hay que aprender a realizar una gestión de cooperación, coordinación y conciliación permanente en búsqueda del consenso que permita destacara el papel de todos los actores involucrados en la gestión de lo público.
La gestión pública es compleja, la diversidad, las diferencias, las desigualdades requieren de mucho trabajo para aceptarlas, equipararlas o superarlas según los consensos que se construyan, por ello el método de trabajo por políticas públicas que involucra funcionarios públicos, expertos y beneficiarios, si se le trabaja concienzudamente es el método adecuado para diseñar políticas, implementarlas y evaluarlas en función de un desarrollo justo, equitativo y sostenible.
Al propio tiempo este método inserto en un mecanismo de gobernanza multinivel, que reconozca las diferencias y conflictividades existentes tanto en los planos verticales, como horizontales y se disponga a enfrentarlas procurando diálogo y alianzas para conseguir consensos que permitan gobernar entre todos y para todos, es la mejor vía posible para enfrentar en estos tiempos la incertidumbre, la desmotivación, el esquematismo, el conformismo, a base de creatividad, innovación, corresponsabilidad y compromiso.
Dicho reto está planteado para Cuba desde hace años, pero desde 2019 a partir de la definición de autonomía municipal, para las localidades del país se abrió una ventana de oportunidades en la dirección del desarrollo local enlazado convenientemente con el territorial y el nacional, siempre y cuando no se entienda que este es un proceso simplista, en donde unos mandan y otros obedecen, que se puede orientar desde arriba y en donde todos tienen que hacer lo mismo una vez que se estableció una orientación general.
No hay verdades absolutas, no conocimiento absoluto, hay que buscar – construir constantemente nuevas relaciones, que nos permitan asumir los desafíos, sin pensar que una vez que logramos algo, que superamos un escollo, tenemos la compeltud, pues no
tenemos más que una solución para un problema y no para todos los problemas, la institucionalización de la gestión pública es algo positivo, pero hasta el punto en donde se entienda que ella no tiene siempre la última palabra.
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CÓMO CITAR ESTE ARTÍCULO: ROMERO, E. R; CANO, L. L. (2024). Política pública, gobernanza, complejidad y gestión de gobierno en Cuba. Islas, 66(207): e1389.
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